Am 13. März 1920 wurde Hermann Heller, später einer der großen Weimarer Staatsrechtslehrer, verhaftet. Gemeinsam mit Gustav Radbruch hatte er sich in Kiel gegen den Kapp-Putsch gestellt und die Verfassungsordnung verteidigt. Wäre der Putsch nicht binnen weniger Tage zusammengebrochen, hätten Heller und Radbruch ihr Eintreten für die Republik mit dem Leben bezahlen können. Es drohte die Todesstrafe gegen »Rädelsführer« durch Standgerichte.

Wie weit muss man als Rechtswissenschaftler für sein Fach eintreten und es verteidigen?

Nun drohen derzeit für die EU keine bürgerkriegsähnlichen Zustände wie 1920 für die gerade errichtete Republik. Aber ich sehe durchaus eine Parallele: Wie weit darf man / muss man als Europarechtler für Europa auf die Barrikaden gehen, vielleicht auch nur im übertragenen Sinne, wenn und soweit die Europäische Union und das europäische Verfassungsrecht in Gefahr sind?

Letztlich geht es hier um die Frage danach, ob wir als Verfassungsrechtler und zwar gerade auch als Europäische Verfassungsrechtler nur Chronisten der Entwicklungen sind sind, oder auch Akteure. Man könnte auch fragen: Sind wir Religionswissenschaftler oder Theologen?

Vor dieser Hintergrundfolie einer Vergewisserung über die Rolle der Wissenschaft vom Europäischen Verfassungsrecht in europäischen Krisenzeiten möchte ich die Ausgangsfrage behandeln, und zwar in zwei Schritten.

In einem ersten Schritt will ich prüfen, was es mit europäischen Desintegrationsprozessen auf sich haben könnte. In einem zweiten Schritt will ich verschiedene Ebenen der Herausforderungen für die Rechtswissenschaft, namentlich der Europarechtswissenschaft, in den Blick nehmen. Es wird sich zeigen, dass das Hantieren mit Desintegrationskonzepten gegenüber anderen Ansätzen nur begrenzten Mehrwert verspricht.

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Zunächst also einige Überlegungen zu den »Europäischen Desintegrationsprozessen«. Was kann man darunter verstehen?

Eine Arbeitsdefinition wie sie auch im Schrifttum verwendet wird fragt danach, ob ein erreichter Stand an Integration durch akteursveranlasste Erosionsprozesse abgesenkt wird. Beispiele sind nicht schwer zu finden.

Mein erstes Beispiel: Schon das Mitgliedschaftsthema führt auf den ersten Hinweis für die Desintegrationsthese. Hier ist der mögliche, vielleicht sogar zunehmend wahrscheinliche Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU zu nennen, der »Brexit«. Auch der Grexit, Griechenlands Austritt aus dem Euro ist wieder ein Thema. Daneben entwickelt sich in Frankreich der Front national immer mehr zu einer maßgeblichen Kraft, mit dem Ziel der Lösung aus der europäischen Integration – Frexit.

Zweites Beispiel: Desintegration und Zerfall der Wertegemeinschaft. In Ungarn befinden sich seit einiger Zeit Rechtsstaat und Demokratie, an sich ja Voraussetzungen für den Beitritt zur EU, im Rückbau. Die EU hat dagegen bisher kein durchschlagendes Rezept gefunden, der Sanktionsmechanismus des Art. 7 EU ist toter Buchstabe.

Drittes Beispiel: Die Öffnung der EU in den internationalen Raum gelingt nicht mehr. Die Vorbehalte um die neuen Freihandelsabkommen CETA und TTIP und Investor-Staat-Schiedsgerichte hat die Kommission offenbar völlig unterschätzt und auch das EMRK-Gutachten des EuGH vom Dezember 2014 ist hier ein jüngeres Beispiel.

Und natürlich steht uns allen vor allem die Euro-Krise als Vorgang mit Desintegrationspotenzial vor Augen. Joschka Fischer hat dazu sogar ein Buch geschrieben »Scheitert Europa«.

Es gibt hier eine faktische Ebene, soweit durch die Eurokrise die ökonomischen Grundlagen unseres Zusammenlebens, eine funktionierende Währung in einem funktionierenden Wirtschaftssystem, berührt sind. Wütende Demonstrationen in Griechenland oder ebenso wütende Äußerungen in Frankreich gegen deutsche Übermacht und Vorgaben in den Wirtschafts- und Währungsfragen lassen sich als Entfremdungsprozesse deuten. Der Zusammenhalt, das Gemeinsame zwischen den Völkern der EU scheint zu schwinden. Alte Gegensätze brechen wieder auf. Immerhin ist noch nicht wieder von Erbfeinden die Rede.

Aber auch auf einer rechtlichen Ebene werden eurokrisenbedingte Zerfallsprozesse ausgemacht, dies betrifft die Rechtsgemeinschaft: in der Eurorettung würden Regeln kontinuierlich gebrochen, so hört man immer wieder. Als Beispiele werden oft genannt die Verletzung des Bail out-Verbotes (entgegen Art. 125 AEUV) oder die Betrauung der EZB mit der Bankenaufsicht (entgegen Art. 127 Abs. 6 AEUV) oder die Überschreitung des EZB-Mandates durch Ankäufe von wertlosen Staatsanleihen (OMT, jetzt QE, Quantitative Easing, Quantitative Lockerung). Mit diesen kontinuierlichen Regelverletzungen werde die Rechtsgemeinschaft insgesamt entwertet, so der Vorwurf, das Europarecht insgesamt könnte Schaden nehmen. Statt »Integration durch Recht« »Desintegration durch Recht« bzw. durch Rechtsdurchbrechung.

Fünftes Beispiel: In Teilen durch die Eurokrise bedingt, in Teilen durch die Krise beschleunigt befinden wir uns möglicherweise auf einem Weg von der supranationalen zur intergouvernementalen Union. Das lässt sich als Prozess der Desintegration deuten. Hinweise darauf sind die Schwächung des Europäischen Parlamentes, das Erstarken des Europäischen Rates, des Gremiums der Staats- und Regierungschefs, das Ausweichen in völkerrechtliche Verträge wie den ESM-Vertrag oder den Fiskalvertrag, ja sogar der Rückgriff auf völkerrechtliche Formen mitten im supranationalen Rechtsetzungsprozess. So geschehen in der Gesetzgebung zur Bankenunion (Bankenabwicklung), wo plötzlich eine EU-Verordnung durch ein »zwischenstaatliches Abkommen« (»IGA«) ergänzt wird.

Meine sechste und letzte Beobachtung: All dies findet vor dem Hintergrund eines Identitäts- und Akteurserstarkens auf der nationalen Ebene statt. Nationalpopulistische Tendenzen finden sich eben nicht nur in Frankreich mit dem Front national. An verschiedenen Stellen lässt sich ein Trend zur Rückbesinnung auf das Nationale beobachten.

Was ist der Zwischenbefund? Ja – es gibt Probleme, das lässt sich nicht bestreiten. Es scheint tatsächlich so, als bewege sich Vieles weg von der Integration, an verschiedensten Stellen.

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Nun zum zweiten Teil meiner Überlegungen, zu den Herausforderungen. Die Herausforderung für die Rechtswissenschaft, namentlich für die Europarechtswissenschaft, liegt in der Verarbeitung dieser soeben beschriebenen Probleme und Prozesse.

Ich sehe dabei allerdings mindestens zwei unterschiedliche Ebenen der Herausforderung: Einmal stellt sich die Frage der theoretischen Einordnung der eben geschilderten Zusammenhänge. Zum anderen sehe ich die eingangs formulierte Frage nach Rolle und Selbstverständnis der Europarechtswissenschaft.

Zur Ebene der theoretischen Verortung: Eine mögliche Antwort auf die Frage nach der theoretischen Einordnung der eben beschriebenen Ereignisse ist deren Einordnung unter den Oberbegriff der Desintegration.

Desintegrationstheorien haben derzeit fast schon Konjunktur. Sie finden sich in jüngerer Zeit vor allem im sozialwissenschaftlichen Schrifttum. Zu nennen sind Arbeiten von Douglas Webber, Hans Vollaard, Jack Hayward, Philippe Schmitter und Jan Zielonka, sämtlich aus den Jahren 2012 und 2013. Zuletzt ist im Journal of Common Market Studies 2014 ein längerer Beitrag erschienen. Vor einigen Monaten erhielt ich eine Anfrage, ob ich ein Forschungsprojekt zur Desintegration begutachten könne, ich musste dies leider ablehnen. In Deutschland hat Annegret Eppler – sie lehrt mittlerweile in Österreich – sich aus politikwissenschaftlicher Perspektive in den letzten beiden Jahren intensiver mit Desintegrationsforschung befasst.

Die Grundannahme ist bei all diesen Beiträgen, dass Desintegration stattfindet, zugleich – so heißt es – existiere aber mangels Theorie/Forschung zu dem Thema eine Lücke.

Eine Herausforderung für die Rechtswissenschaft liegt bereits in der Aufgabe, auf diese sozialwissenschaftlichen Theorieansätze zu reagieren Eine erste Antwort besteht darin, die sozialwissenschaftliche Theorie auf ihre Tragfähigkeit zu überprüfen. Die eingangs genannten Einzelbeobachtungen sind dafür nochmals etwas genauer in den Blick zu nehmen.

Bestimmte Beobachtungen der Wirklichkeit lassen sich als Telosfragen diskutieren. Etwa das Aufbrechen der Gegensätze zwischen den Völkern durch die Eurokrise, wo doch die EU die Gegensätze überwinden helfen soll. Die Gegen­sätze und insbesondere die Vorbehalte gegen deutsche Hegemonie sind nun einmal da. Vielleicht ist es gerade gut, dass das zum Ausdruck kommt und nicht durch Europasonntagsreden zugekleistert wird, auch wenn wir Deutschen das ungern wahrhaben wollen, wie sehr man anderswo in Europa noch immer Angst vor den Deutschen hat.

Aber auch auf einer nüchtern-rechtlicheren Ebene sind die eingangs genannten Beispiele nicht eindeutig.

• Austritt Großbritanniens? Nach Art. 50 EUV wäre dies rechtlich ohne weiteres möglich, in den Verträgen ist ein Austritt vorgesehen.
• Bail-out in der Eurokrise? Der EuGH hat in der Rs. Pringle alles Erforderliche zur Wahrung der Rechtsgemeinschaft gesagt: man darf helfen, muss aber nicht.
• Bankenaufsicht durch die EZB, durch die Zentralbank? Gibt es anderswo durchaus, es kommt auf die Konzeption von Zentralbank an.

Ist es nicht vielleicht sogar so, dass die Haupt-Testfrage der Desintegrationsforschung – mehr oder weniger Integration – für die Eurokrise noch nicht entschieden ist, und sogar die Möglichkeit besteht, im Ergebnis ein Mehr an Integration zu diagnostizieren? Die Bankenunion ist ein Mehr an Integration. Die Wirtschaftspolitik ist stärker integriert als vor der Krise. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ist mit dem sog. Sixpack reformiert, die Haushaltspolitik mit dem Twopack ebenfalls europäisiert und harmonisiert worden. ESM und Fiskalvertrag stehen zwar außerhalb der Gründungsverträge, bewirken aber in der Gesamtbetrachtung auch ein Mehr an Integration. Im nächsten Schritt ist bereits eine stärkere Harmonisierung der Kapitalmärkte («Kapitalmarktunion») absehbar – alles Integrationsschritte, die ohne die Krise niemals erfolgt wären, die zudem für die sozialwissenschaftliche Analyse auch nicht ohne weiteres erkennbar sind.

Soweit die Juristenantwort auf die sozialwissenschaftliche Desintegrationsthese.

Ich sehe darüber hinaus aber noch mindestens drei weitere mögliche Einwände gegen das Desintegrationsschrifttum.

Zum einen wird begrifflich eine kategoriale Gleichsetzung, eine Spiegelbildlichkeit von Integration und Desintegration zumindest suggeriert. Eine Finalität, ein gemeinsames politisches Projekt »Desintegration« gibt es indessen nicht. Das erklärt auch, warum Integrations- und Desintegrationsprozesse gleichzeitig bestehen können. Ein Zusammenhang zwischen unterschiedlichsten an sich unverbundenen Phänomenen wird möglicherweise durch die begriffliche Zuordnung als Desintegrationsprozess erst hergestellt – dann aber liegt im Begriff bereits eine Wertung die womöglich das, was der Begriff beschreibt nicht nur fördert, sondern erst herstellt – eine sich selbsterfüllende negative Prophezeiung. Auch wenn man nicht von Desintegration, sondern, phänomenologisch gewendet, nur von Desintegrationsprozessen spricht, kann man dieser Problematik nicht ganz entkommen. 

Ein weiterer Einwand. Es könnte auch eine Rolle spielen, dass wir nicht zu sehr auf die »courte durée« – die »kurze Dauer« im Sinne einer bestimmten französischen Geschichtstheorie – blicken dürfen. Wissenschaftliche Erregungszustände und die Fokussierung auf Ereignisse sollten nicht den Blick verstellen auf die eigentlichen Strukturentwicklungen, die Langzeittrends, die Gesamtentwicklungen, die Bestandsaufnahmen, die die Verläufe über lange, lange Jahrzehnte berücksichtigen.

Vielleicht müssen die Dinge doch in den Kontext längerer zeitlicher Entwicklungslinien gestellt werden, im Sinne einer »longue durée«, der langen Dauer. Die Europäische Union hat seit Dezember 2009 mit dem Vertrag von Lissabon endlich die mit dem Vertrag von Maastricht 1992 begonnene Reform der rechtlichen Grundlagen der europäischen Integration nach knapp zwei Jahrzehnten vollendet. Heute, nach nur 5 Jahren ist es deutlich zu früh, die Leistungsfähigkeit dieses Vertrags schon abschließend zu bewerten. Manches ist ja noch gar nicht erprobt, man denke nur an den Übergang zur doppelten Mehrheitsentscheidung im Rat, jüngst zum 1. November 2014.

Der letzte mögliche Einwand betrifft den Mehrwert: Geht es bei alledem wirklich um Neues? Vom Scheitern der EVG 1954 bis zum abgelehnten Verfassungsvertrag 2005 lässt sich die europäische Integration als Serie von größeren und kleinen Fort- und Rückschritten, Erfolgen und Krisen, beschreiben, als Abfolge von Integration und Gegenintegration. Es ist doch sehr bedenkenswert wenn mit Philippe Schmitter einer der älteren Europaforscher im Jahre 2012 im vorliegenden Kontext schreibt, dass Krisen nichts Neues in der Geschichte der Integration sind und ihnen in der Summe sogar einen positiven, integrativen Effekt zuweist. Entsprechend gibt es auch schon seit längerem ein Nachdenken über Desintegration. Die vollständige Desintegration historischer Staatengebilde wie der Sowjetunion oder Jugoslawiens sind Gegenstand von Desintegrationsforschung gewesen. Und wenn man noch weiter zurückgeht, dann sind im föderalen Kontext auch states‹ rights- und interposition-Theorien, wie sie die Sezessionstheoretiker in den USA im 19. Jahrhundert entwickelten theoretische Ansätze zur Desintegration.

Einer meiner akademischen Lehrer, Joseph Weiler, hat in the »Transformation of Europe« 1991 Albert Hirschmans Konzept »Exit, Voice and Loyalty« für das europäische Verfassungsrecht rezipiert. Die »Exit“-Option ist bereits eine Desintegrationssicht. Und auch in neueren Theorieansätzen, die aus rechtswissenschaftlicher Perspektive die europäische Integration betrachten wie zum Beispiel den entsprechenden constitutional pluralism-Konzepten, ich würde hier auch den Ansatz vom Verfassungsverbund nennen, ist hinreichend Spielraum, um Gegenintegration zu erfassen. Es ist sogar der Mehrwert der »überkommenen« Ansätze bis hin zum Föderalismus, dass eben nicht nur eine Facette herausgegriffen wird, nicht nur in eine Richtung geblickt wird, sondern eine Gesamtschau erfolgt, eine umfassende Betrachtung.

Vieles spricht nach alledem dafür, dass etliche der eingangs mit »Desintegrations­pro­zessen« verbundenen Phänomene noch verarbeitet werden können, ohne dass es einer gesonderten Desintegrationstheorie zwingend bedarf. Sicherlich ist es möglich, von Desintegrationsprozessen zu sprechen, aber diese Deutung verschiedener jüngerer Ereignisse ist nicht zwingend, vielleicht noch nicht einmal besonders naheliegend.

Zur zweiten Ebene der Herausforderung. Sie betrifft Rolle und Selbstverständnis der Europarechtswissenschaft. Desintegrationsprozesse, sollte es sie geben, können in einer Langzeitentwicklung, konsequent zu Ende gedacht, dazu führen, dass der Europarechtswissenschaft ihr Gegenstand abhanden kommt. Das ist für Europarechtler eine beunruhigende Vorstellung. Wie sollte die Europarechtswissenschaft sich dazu verhalten? Einfach stillhalten, nur Chronist der Entwicklung sein, Religionswissenschaftler statt Theologe, neutral?

Oder sind wir doch mehr, gleichsam Theologen, die auch für den Forschungsgegenstand einstehen, vielleicht heute nicht mehr wie einst Hermann Heller auf den echten Barrikaden, aber doch auf den Barrikaden der politischen Diskussion, durch »Stellung – Nahme« im eigentlichen Sinne, durch Eintreten für oder vielleicht dann eben auch gegen Europa.

Für oder gegen die europäische Integration – die Richtung ist durch das europäische Recht und durch das Grundgesetz eigentlich vorgegeben. Die »ever closer Union«, die immer engere Union findet sich heute noch in der Präambel der Charta der Grundrechte. Die Präambel des GG und Art. 23 GG geben das Staatsziel Vereintes Europa vor. Über die genaue Kontur dieses »Vereinten Europa« lässt sich sicherlich streiten. Aber es ist jedenfalls von 1949 aus gesehen eine Integrationsrichtung gewesen und keine Desintegrationsrichtung. Auch das BVerfG postuliert Europafreundlichkeit als Verfassungsprinzip.

Was bedeutet das konkret? Es geht nicht um Barrikaden wie bei Hermann Heller 1920. Es geht aber auch nicht um Rechtswissenschaft als bloßes Glasperlen- oder Luftgitarrenspiel. Für die Europarechtswissenschaft muss es nach meinem Wissenschaftsverständnis darum gehen, schlüssige konzeptionelle Ideen zu entwickeln und anzubieten, die den tatsächlichen oder gefühlten Desintegrationsprozessen entgegenwirken. Ich nenne hier nur die Betonung von vielfaltschützenden Prinzipien, die Entwicklung von Grenzen des Vorrangs von Unionsrecht, das Nachdenken über differenzierte Integration und die integrationsfeste nationale Verfassungsidentität.

Zumindest ist es die Aufgabe der Europarechtswissenschaft, über die Zusammenhänge akkurat zu informieren und verschiedene Deutungsmöglichkeiten herauszuarbeiten um damit sicherzustellen, dass das Etikett der Desintegration nicht vorschnell verwendet wird. Meine These dazu: Europarechtswissenschaft ist auch nach mehr als 60 Jahren europäische Integration in besonderem Maße Erklärungswissenschaft.

Ein letzter Punkt. Hier ist noch ein verbreitetes Vorurteil anzusprechen, das gegenüber Europarechtlern besteht. Demnach fehle der Europarechtswissenschaft vielfach die kritische Distanz zu ihrem Forschungsgegenstand. Diese ist natürlich unabdingbar. Aber kritische Distanz und Eintreten für die europäische Integration schließen sich nicht aus.

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Anfang der 70er Jahre erschien im Journal of Common Market Studies ein Beitrag »Of Blind Men, Elephants and International Integration«. Er wird bis heute zitiert. Es geht darin um die Herausforderung, die europäische Integration insgesamt richtig zu erfassen. Ausgangspunkt ist das alte Gleichnis von den blinden Männern, die jeweils verschiedene Körperteile des Elefanten berührend zu ganz unterschiedlichen Vermutungen dazu gelangen, wie das ganze Tier aussieht. Von Einzelbeobachtungen aus sollte man danach nicht vorschnell verallgemeinern. Die Desintegrationskonzepte von denen ich sprach verharren in der Logik des einzelnen, der den Elefantenrüssel betastet und danach Elefanten für fragile Tiere hält. Wir sind im Europäischen Verfassungsrecht eigentlich schon weiter.