Wir haben schon vor einem Jahr die Situation gehabt, dass ganz Europa nach Karlsruhe schaut in der Erwartung, dass die Zukunft der Eurozone, wenn nicht gar der EU von einem Richterspruch des BVerfG abhängt. Jetzt ist es wieder so. Zu Recht?
Ich glaube an sich, dass das Bundesverfassungsgericht zu ESM und Fiskalpakt nichts Neues entscheiden wird. Das Wichtigste ist meines Erachtens der neue Punkt, der in letzter Minute nach Karlsruhe gebracht worden war, und das ist die Frage des OMT, also dieses Programms für den Anleihenankauf, wofür dann auch in der mündlichen Verhandlung erstaunlich viel Zeit reserviert wird.
Was erwarten Sie sich von diesem Punkt? Ist das rechtliches Neuland? Gibt es Indizien, in welche Richtung die Richter vielleicht überlegen könnten?
Das Interessante dabei ist, dass es keine Entscheidung der EZB über das OMT gibt. Das heißt, dass eigentlich das Verfahren in dieser Hinsicht gegenstandslos ist. Das ist verwunderlich, dass das Bundesverfassungsgericht sich trotzdem damit befasst. Es geht nämlich nur um einen politischen Spruch des Präsidenten der Zentralbank, der eine Absicht verkündet hat. Und diese Verkündung der Absicht hat in unglaublicher Weise die Finanzmärkte beruhigt. Das war politische Absicht, und war mit Erfolg so geschehen. Jetzt wird das Verfassungsgericht dazu Stellung nehmen und sich fragen müssen, ob eine solche Absichtserklärung eines Präsidenten der Europäischen Zentralbank eine Kompetenzüberschreitung durch die Europäische Zentralbank ist, wobei wir auch natürlich sehen müssen, dass die Grenzen der Kompetenzen der Zentralbank festgelegt sind durch EU-Recht, und über EU-Recht der EuGH entscheidet und nicht das Bundesverfassungsgericht.
Bleiben wir doch einen Moment bei dem Punkt der Absichtserklärung – im Gegensatz zu einem Rechtsakt oder rechtlich gebundenem Handeln. Ist das ein Novum oder gibt es das an anderer Stelle auch, dass man an so etwas verfassungsrechtliche Maßstäbe anlegt?
Nun, normalerweise überprüfen Gerichte rechtlich erhebliche Handlungen. Hier würde es jetzt dazu kommen, dass ein Gericht sich damit zu befassen hat, eine politische Erklärung zu untersuchen. Das ist Neuland. Und ich würde zu größter Vorsicht insofern schon warnen.
Was könnte man sich an anderen Fällen vorstellen, die ins Visier rücken würden, wenn dieses Neuland betreten wird?
Ich glaube eigentlich nicht, dass das ein Präzedenzfall sein wird für viele andere Fälle, weil jedes Gericht weiß, wo auch die Grenzen der eigenen Zuständigkeit sind. Ich könnte mir aber vorstellen, dass das Bundesverfassungsgericht den Gesichtspunkt erwägt, dass diese Erklärung ungefähr oder im weiteren Sinne den Charakter annimmt wie den eines Rechtsaktes, weil die Folgen vielleicht ähnlich eingestuft werden. Wenn man das tut, wird man natürlich fragen, wonach sich bemisst, ob die EZB hier zuständig war. Und ich denke, bei einer solchen Frage wird man das zunächst mal dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen haben. Und ich bin sicher, dass wenn das Verfassungsgericht so weit geht in der Prüfung, dass es dann auch die Vorlage an den EuGH machen wird, zum ersten Mal überhaupt.
Von der Vorlage ist aber in der Verhandlungsgliederung mit keinem Wort die Rede.
Nein. Über eine Vorlage muss man auch nicht diskutieren, auch nicht verhandeln. Wenn eine Unklarheit in Bezug auf rechtliche Fragen des EU-Rechts besteht, dann sagt das Gesetz, dann sagt der EU-Vertrag, dass vorgelegt wird. Und darüber muss man nicht verhandeln.
Dass das BVerfG selber durchentscheidet, was viele erwarten, halten Sie für ganz und gar unvorstellbar?
Ich halte es für völlig naheliegend, dass das Bundesverfassungsgericht durchentscheidet in dem Sinne, dass es diesen Punkt ablehnt bzw. zurückweist, dass da die Frage einer Kompetenzüberschreitung sich nicht stellt.
Und im entgegengesetzten Sinn?
Im entgegengesetzten Sinn würde ich es als eine Krise des europäischen Rechts und auch des Verfassungsrechts bezeichnen, wenn das Bundesverfassungsgerichts sich das herausnähme, über diese Erklärung des Präsidenten Draghi negativ zu entscheiden in dem Sinne also, dass das verfassungsrechtlich nicht zulässig war.
Was meinen Sie mit Krise? Worauf erstreckt sie sich?
Die Krise erstreckt sich zum einen auf die Frage, wo sind die Grenzen der Kompetenzen des Bundesverfassungsgerichts? Die Krise ist zweitens in der politischen Wirkung einer solchen Entscheidung. Denn dann würde sich daraus ergeben, dass möglicherweise Draghis Erklärung in ihrer Signalwirkung für die Finanzmärkte wieder in Frage gestellt würde. Und drittens eine Krise, weil dann das Bundesverfassungsgericht eine Erklärung für in Deutschland unanwendbar erklärt, die im Übrigen aber anwendbar ist, das heißt für alle anderen Mitgliedsstaaten Bedeutung hat. Und man müsste dann herausfinden, was es eigentlich bedeutet, dass diese Erklärung in Deutschland nicht anwendbar ist. Aus meiner Sicht hätte eine solche Erklärung eine politisch höchst negative Signalwirkung, eine rechtliche auf das Verfassungssystem der Europäischen Union höchst negative Auswirkung, aber rechtspraktisch keine Auswirkung.
Könnte man sich vorstellen, dass das Bundesverfassungsgericht der Bundesrepublik Deutschland aufgibt, an der Währungsunion nur unter der Maßgabe teilzunehmen, dass solche Dinge wie diese EZB-Erklärung nicht stattfinden – mit anderen Worten sagt, wir müssen die Währungsunion verlassen, solange die EZB an dieser Erklärung festhält?
Es könnte sein, dass manche in Deutschland sich einen solchen Spruch wünschen. Ich würde mir einen solchen Spruch nicht wünschen, und ich glaube, dass ein solcher Spruch auch nicht im Rahmen des Verfahrensgegenstandes dieses Verfahrens liegt. Denn hier wurde, wenn ich es recht verstanden habe, die Vereinbarkeit dieser Erklärung von Herrn Draghi mit den Kompetenzen und Kompetenzgrenzen der Europäischen Zentralbank angegriffen (…). Und unter dem Gesichtspunkt, ob es ein ausbrechender Rechtsakt, also eine Handlung ultra vires ist, oder nicht. Und nur diese Frage kann das Bundesverfassungsgericht beantworten. Wenn es jetzt ein neues Integrationsprogramm in das Urteil schreiben würde, über den Verfahrensgegenstand hinaus, dann müsste sich die Bundesregierung überlegen, in welchem Umfang eine solche Entscheidung für die Bundesregierung verbindlich ist.
Womit wir wieder bei der Krise währen. Das wäre dann aber eine nationale Verfassungskrise.
Dann hätten wir eine Verfassungskrise innerhalb Deutschlands, die das Bundesverfassungsgericht sicherlich auch nicht möchte.
Kommen wir nochmal auf das Thema Vorlage zum EuGH zurück. Angenommen, es gibt eine solche Vorlage, der EuGH entscheidet und findet alles in bester Ordnung, das Bundesverfassungsgericht aber nicht – wäre dann nicht die Krise noch viel größer, weil Karlsruhe dann nicht nur der EZB, sondern auch dem EuGH ein Handeln ultra vires vorwerfen müsste?
In dem Fall, dass das Bundesverfassungsgericht seinen Pflichten aus dem EU-Recht folgt und gegebenenfalls dem EuGH die Frage vorlegt, hätten wir dann zu überlegen, was folgt, wenn der EuGH so oder so entscheidet. Wenn der EuGH sagt, Herr Draghi durfte das nicht, dann werden wahrscheinlich alle zufrieden sein – außer der Wirtschaft und unseres Euro, dann hätten wir da nämlich ein Problem. Wenn der EuGH entscheidet, dass das alles gut und in Ordnung ist, mit welchen Gründen auch immer, dann wird das Bundesverfassungsgericht zu erwägen haben, ob es von den Argumenten des EuGH überzeugt wird oder nicht. Und ich glaube, dass es nicht falsch ist, einen solchen Dialog zu führen, so dass auf der einen Seite der EuGH sehr genau hört, was die Probleme und Argumente aus Karlsruhe sind, und auf der anderen Seite der EuGH dann dem entgegensetzt, was er zu diesem Problem zu sagen hat, und hoffen kann, dass das Bundesverfassungsgericht das auch übernimmt. Denn dieses Verfahren beim EuGH ist ja nicht der Spruch eines Richters, der aus seiner Autorität heraus sagt, ich will dies oder jenes, sondern wir müssen das Verfahren vor dem EuGH gut anschauen. Da werden die Regierungen aller Mitgliedsstaaten mit einbezogen. Da werden die Parteien mit einbezogen. Da werden die Institutionen, der Rat, das Parlament, die Kommission, all die können Erklärungen abgeben. Wir haben also einen breiten Diskurs aller unterschiedlichen Blickwinkel, wo eine Vielzahl von Argumenten gesammelt werden kann (…), wo Rechtskulturen miteinander ins Gespräch kommen. Und ich glaube, dass das Ergebnis eines solchen Prozesses nicht leicht als unsinnig bezeichnet werden kann.
Der EuGH hat ja, was den ESM und den Fiskalpakt betrifft, schon ein Urteil gefällt, in der irischen Rechtssache Pringle. Kann man dieser Entscheidung oder der sonstigen Rechtsprechung des EuGH eine Vermutung entnehmen, was er wahrscheinlich auf eine solche Vorlageentscheidung sagen würde?
Ich glaube, dass man davon ausgehen kann und muss, dass der EuGH jeden Fall gesondert für sich entscheidet auf Grund dessen, was im Vertrag steht und natürlich auch im Lichte der vorherigen Rechtsprechung. Wenn jetzt auf irgendeine Weise impliziert wird in einem solchen Vorlageverfahren, dass zum Beispiel alle Hilfen, die den Krisenländern gewährt werden, gegen Artikel 125 verstoßen, dann wird der EuGH mit Sicherheit sich an den Aussagen im Pringle-Urteil dazu orientieren und sagen, wir haben das schon entschieden, Art. 125 ist nicht verletzt. Jetzt hat aber dieses Anleihenprogramm mit Artikel 125, prima vista jedenfalls, nicht viel zu tun. Man kann Verbindungen herstellen und konstruieren, und ich denke, wenn sich die Frage erneut stellt, dann könnte allenfalls entschieden oder betrachtet werden die Frage, ob der Aufkauf von Anleihen auf dem Sekundärmarkt eine Art indirekte Hilfe für die betreffenden Staaten ist und damit unter die Regelung des Art. 125 fällt. Das ist aber in Bezug auf die bisherige Rechtsprechung eine neue Fallkonstellation, über die der EuGH dann auch nachdenken wird. Aber ich bin auch überzeugt, dass der EuGH sich die Frage stellen wird, ob hier denn eigentlich eine Entscheidung vorliegt, die überhaupt einer Diskussion vor Gericht zugänglich ist. Und die Frage, sagte ich ja vorhin, muss sich auch das Bundesverfassungsgericht stellen.
Wie lange wird es dauern, bis wir in diesem Fall ein endgültiges, belastbares Urteil haben werden, mit oder ohne Vorlageverfahren?
Wir haben in der Geschichte erlebt, dass das Bundesverfassungsgericht schnell entscheiden kann. Und wir haben auch Fälle erlebt, wo es relativ viel Zeit brauchte. Die Entscheidung, wie schnell sie sind, unterliegt zum Teil der Steuerung durch den Präsidenten, unterliegt aber zum Teil auch den Bedingungen, unter denen es möglich wird, eine Entscheidung überhaupt zu finden und gut zu begründen. Ich könnte mir vorstellen, dass das Gericht möglicherweise keine Eile hat, das Hauptverfahren zu ESM und Fiskalpakt übermäßig schnell zu entscheiden. Die wesentlichen Würfel sind da gefallen. Also geht es letztlich nur um das OMT, um diesen Aspekt. Und wenn das Gericht zu dem Ergebnis tendenziell kommen würde, dass das kein Fall ist, den es zu entscheiden hat, dann, glaube ich, könnte das relativ bald kommen. Wenn es entscheidet, dass das doch für das Gericht ein wesentlicher Punkt ist, worüber Klarheit geschaffen werden muss, also praktisch die Zulässigkeit wird bejaht und wir wollen das in der Sache durchentscheiden, dann wird es relativ schnell auch zu einer Vorlagefrage an den EuGH kommen. Denn eine solche zu formulieren, meine ich, ist nicht allzu schwierig. Man muss sie allerdings gut begründen, damit das auch einen Sinn macht. Und schließlich, wenn das Bundesverfassungsgericht durchentscheiden will, um das OMT zu kippen, dann könnte ich mir vorstellen, dass es keine Eile hat, sondern abwartet, bis man das alles gut diskutiert und begründet hat und bis vielleicht auf andere Weise sich die Märkte beruhigt haben.
Also eine Art Erledigung durch Zeitablauf.
Ich würde das für nicht unklug halten.